生态补偿制度是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度。
内容全文
新乡市人民政府办公室关于印发2009年落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作效能监察方案的通知
（新政办[2009]137号）
各县（市）、区人民政府，市人民政府有关部门：
《2009年落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作效能监察方案》已经市政府研究同意，现印发给你们，望认真贯彻执行。
二○○九年八月十二日
2009年落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作效能监察方案
根据《关于落实河南省重点流域水环境生态补偿制度的工作部署》（新政部署〔2009〕13号）要求，为保证政令畅通，提高工作效能，进一步推进重点流域水污染防治工作，保护水环境质量，确保我市五条省控河流出境断面水质全面达到省政府要求，特制定本效能监察方案。
一、组织机构
成立效能监察组，组长由市纪委副书记、监察局局长王亚周担任；副组长由市委组织部副部长付江山，市纪委常委、市监察局副局长闫跃平，北京市环境保护局局长路文忠担任；成员有市纪委监察局效能监察室主任元小林、市委组织部县区干部科科长李国庆、市环保局污控科科长王永艳、市纪委监察局效能监察室副主任朱莉萍。
二、任务目标
按照新政部署〔2009〕13号要求，对各县（市、区）、市直有关部门及其责任人在落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作中履行职责及完成任务情况进行监督检查，促进工作作风转变，提高工作效率，确保各项任务目标圆满完成。
三、效能监察对象
在落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作中承担具体工作职能的各县（市、区）、新乡工业园区、新乡桥北新区和市环保局、市财政局、市建委、市水利局、市畜牧局等市政府有关部门及其党政正职、主管副职以及任务涉及单位科级以上相关责任人。
四、效能监察的主要内容
（一）责任制的建立及其落实情况；
（二）组织实施和协作配合情况；
（三）完成任务情况。即：
1.是否正确执行了法律、法规、规章和党委、政府的决策、决定、命令；
2.是否按照市政府新政部署〔2009〕13号文件规定的完成时限、目标任务、工作标准等要求及时完成了以下五项工作目标任务：一是制定并执行新乡市水环境生态补偿实施办法；二是严厉打击违法排污行为；三是加强对畜禽养殖场的整治；四是加强污水处理厂建设和改造完善城市污水管网；五是调取生态水。
五、效能监察方式
按照新政部署〔2009〕13号安排，根据以上五项任务具体部署，效能监察具体方式如下：
（一）五项工作任务的责任单位主要领导每10天至少进行一次督导检查，并将检查结果报市效能监察组；
（二）北京市环境保护局负责对各项工作进展情况进行日常督查，每月将督查情况报市效能监察组，重要问题随时上报；
（三）根据各责任单位工作进展情况，市效能监察组组织人员进行重点督查；
（四）按照各项工作完成时间要求，2009年8-12月，市效能监察组会同市环保局等有关部门对各责任单位任务目标完成情况进行检查验收。
六、责任追究适用情形
（一）不执行或不正确执行政府和上级机关作出的决定，擅自变更上级决策行为影响整体工作部署的；
（二）执行法律、法规、规章和党委、政府的决策不力，消极对待，造成政策棚架、政令不畅，影响工作正常开展的；
（三）对违反有关法律、法规、人民政府的决定、命令的行为不能主动纠正或纠正不力造成不良后果的；
（四）在联合开展工作时，不予配合或推诿扯皮、相互掣肘，导致工作不能落实的；或由于行政不作为，发生严重失职、渎职行为造成后果的；
（五）因主观过错或工作不力致使工作目标未能落实到位，或未按规定时限和要求保质保量完成的；
（六）制度不健全，监督执行不力，管理混乱，效率低下的；
（七）经政府领导批准应进行行政效能责任追究的其他行为。
七、效能监察结果的处置原则
根据《市委办公室、市政府办公室关于印发〈新乡市效能告诫暂行办法〉的通知》（新办文〔2007〕4号）、《新乡市人民政府关于印发〈新乡市行政首长问责制暂行办法〉的通知》（新政〔2004〕53号）、以及《新乡市人民政府关于印发〈新乡市行政机关效能监察暂行办法〉的通知》（新政〔2003〕16号）等规定进行以下处置：
（一）对目标任务完成较好的单位及其责任领导给予通报表扬、授予荣誉称号、嘉奖、记功等表彰、奖励。
（二）对存在第六条责任追究适用情形行为的相关单位及其责任领导进行责任追究。
1.对单位的追究方式为：效能告诫、责令作出书面检查、通报批评、黄牌警告、扣减年度政府目标考核分值，记过错一次、取消当年评优评先资格等。
情节轻微的，给予效能告诫、责令作出书面检查处理；情节较重的，给予通报批评、黄牌警告、扣减年度政府目标考核分值，记过错一次处理；情节严重的，给予取消当年评优评先资格处理。
2.对个人的追究方式为：效能告诫、责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评、取消当年评优评先资格、离岗培训、停职检查或者调离工作岗位、免职等。
情节轻微的，给予主要领导效能告诫、责令作出书面检查，主管领导诫勉谈话、通报批评，直接责任者通报批评直至离岗培训处理；情节较重的，给予主要领导诫勉谈话直至取消当年评优评先资格，主管领导取消当年评优评先资格直至停职检查或者调离工作岗位，直接责任人停职检查直至免职处理；情节严重的，给予主要领导离岗培训直至免职，主管领导停职检查直至免职，直接责任人免职处理。
涉及违反党纪政纪的，给予党政纪处分；触犯刑律的，移交司法部门追究刑事责任。
（三）工作结束后，效能监察组会同有关部门对责任单位进行综合评价。责任单位目标任务完成情况与市绩效考核挂钩，计入绩效考核成绩。同时，对责任单位和责任人履行职责情况及时作出评定，将奖惩材料交组织部门存档，作为考核和使用干部的重要依据。
八、工作要求
（一）各有关单位要进一步提高对落实河南省重点流域水环境生态补偿制度工作重要性的认识，切实做好组织实施工作。要进一步细化任务，明确责任，采取切实有效措施，按照规定时限，保质保量完成工作任务。
（二）各级纪检监察部门要认真履行职责，结合实际，制定切实可行的工作方案，加大效能监察和责任追究力度，促进各项任务目标的顺利完成。
基本信息
生态补偿是指对个人或组织在森林营造培育、自然保护区和水源区保护、流域上游水土保持、水源涵养、荒漠化治理等环境修复与还原活动中，对生态环境系统造成的符合人类需要的有利影响，由国家或其他受益的组织和个人进行价值补偿的环境法律制度。
生态补偿的理论基础主要有自然资本论、外部性理论和公共物品理论等。自然资本论主张在传统的人造资本、金融资本、人力资本之外，还存在着自然资本，它是由自然资源、生命系统和生态构成的。世界银行将土地、水、森林、石油、煤炭、金属及其他矿产都界定为自然资本。
外部性理论具体又包含正外部性理论和负外部性理论两种，如果说环境污染是一种负外部性的话，生态补偿则属于典型的正外部性。所谓正外部性是指某一经济主体的生产或消费活动对其他经济主体产生了正面效益，但却未得到后者的补偿。公共物品是与私人物品相对应的一种物品，它具有非竞争性和非排他性两个基本特征：自然资源、环境及其所提供的生态系统服务功能即具有公共物品的属性，因此将不可避免地产生过度使用及“搭便车”现象，必须通过生态补偿制度平衡相关利益者之间的利益失衡状态。
现行环境法律中，对生态补偿作出原则性规定的是《中华人民共和国环境保护法》第31条。该条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。除此之外，《中华人民共和国森林法》等极少数专门立法中还有针对特定生态补偿类型的原则性规定。
自2010年起，国务院就将研究制定生态补偿条例列入立法计划，成立了由发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组，条例草稿现已成型。全国人大常委会于2013年4月专门审议了国务院关于生态补偿机制建设工作的情况报告，审议意见指出：目前，我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，人民群众反映强烈。要推动生态补偿的法制化、制度化和规范化。建议国务院有关部门抓紧工作，认真研究采纳全国人大代表议案建议的基础，抓紧完成生态补偿条例的起草工作，尽快提交国务院审议。近年来，地方政府及其相关部门按照中央统一部署，积极探索建立生态补偿机制，现在已经逐步形成了生态补偿的地方政策体系，内容十分庞杂。
补偿主体
1、国家公权主体
政府在生态补偿中是一类最主要也最常见的主体，它主要是从提供生态公共物品与服务的角度实施补偿。在实践中，中央政府主要负责全国性的以及具有全局性意义的生态补偿，具体包括全国性的重要生态功能区(如三江源自然保护区)保护补偿、全国性的大型生态环境工程建设(如退耕还林工程)补偿及大型生态修复工程(如淮河水污染防治)补偿；地方政府则主要负责其辖区内相关生态功能区保护、生态修复等的补偿。
2、社会组织
一般认为，非营利的社会团体(NGOs)也可以作为生态补偿的补偿主体，其补偿资金一般来源于自筹或捐助。在国外的实践中，非政府环保组织往往通过购买绿色电力或其他具有绿色标识的能源、产品，对那些环境友好型的企业或行业给予生态补偿。
受偿主体
是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或者使用绿色环保技术，或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展等受限，依照法律规定或者合同的约定应当得到物质、技术、资金补偿或者税收优惠的人。具体包括以下主体类型：
①生态环境建设者，典型的如退耕还林还草工程实施范围内，受到禁牧、休牧和划区轮放政策影响，被政府给予粮食和饲料补助的农牧民。②生态功能区内的地方政府和居民，在生态功能区内，经济建设要让位于生态环境保护，且生态环境保护的标准往往高于非生态功能区，或者国家对生态功能区有特殊的环境保护要求，特别是对相关企业的经济活动和特定自然资源的开发设置较多限制，地方财政收入因此减少，各项公益事业的发展和居民就业机会也因此受到显著影响，这些受影响的政府与居民就成为生态补偿的受偿主体。③环保技术的研发主体，为提高生态环境和自然资源保护及利用的水平而进行相关技术研发的单位和个人，也是生态系统维护的间接提供者，因此也应享有生态补偿权。④采用新型环保技术的企业，对积极主动采用无污染或者低污染、节约自然资源和能源、提高资源利用效率和能源利用效率的企业，也应当给予相应的税收减免等生态补偿。
补偿方式
1、根据补偿的具体支付方法，可将生态补偿的方式分为：货币补偿，如补偿金、奖励金、补贴、税收减免或退税、贴息、加速折旧等；实物补偿，如给予受偿主体一定的物质产品、土地使用权以改善其生活条件，增强其生产能力(生态移民补偿是典型)；智力补偿，即给予受偿主体生产技术或经营管理方面的咨询服务，增强其生产经营能力；政策补偿，即给予受偿者优惠政策；项目补偿，即给予受偿者特定生态工程或项目的建设权。
2、按照补偿基金的来源，可将生态补偿的方式分为：自组织的私人交易；开放的市场贸易，典型的是碳汇交易；生态认证或生态标识，即消费者在购买商品时以高于普通商品的价格来购买经认证的生态友好型产品，这实际上相当给生产者所提供的生态服务付了费；直接的公共财政支付，如对财产权人进行土地保护、水土保持、生物资源保护等的行为直接给予资金补助。
补偿标准
生态补偿主要应当补偿两部分，即生态服务功能的价值和环境治理与生态恢复的物化成本。这些价值和成本一般通过协商法和核算法来确定。
原则
明确补偿主体。“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”中的“谁”，可以是国家、地方政府、企业和个人，有时还可能涉及多个主体，情形比较复杂。应因事制宜，明确特定的补偿责任主体，多个主体则应量化责任
落实受益主体。“谁受损、谁受益”。应落实受益主体。目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者的问题。对此，有多个受损主体的，应量化其利益；有多个受损方面的，应全面覆盖受损的各个方面。
补偿标准体系化。生态环境受损后的影响是多方面的，影响的利益主体是多元的。现在的补偿是一个简单的经济总量，且一般按“人头”分配，掩盖了受损主体的差异性。补偿标准应按社会、经济、生态分类，细化为一个指标体系，再按差异性补偿给当地政府、企业和个人等主体，并规定用于社会重建、经济发展和生态修复。
补偿模式多样化。现行的补偿模式以政府财政转移支付为主，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税赋减免等。应坚持多样化模式，同时避免模式选择的随意性、补偿额的随意性。应制定实施细则，规范补偿模式的选择和实施。
确保补偿用于生态修复。现在，生态补偿大多用于生活、安置、迁移、生产等刚性需求，真正用于生态修复、生态保护的很少。生态补偿制度安排中应有量化的刚性要求，使一部分补偿直接用于修复生态。同时，还应有使用的有效监督制度。
意义
建立生态补偿制度是确保生态功能区建设的需要。生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。保证功能区规划落到实处，需要设计相应的生态补偿制度。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，导致“限、禁”失效。
建立科学的生态补偿制度可以约束生态环境消费。生态环境的容量有限，生态环境消费无度会损害生态环境。建立科学的生态补偿制度，对生态环境过度消费征费，以作生态补偿之资，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，能够有效约束生态环境消费者对生态环境的过度消费。
建立科学的生态补偿制度可以激励生态环境保护行为。建立科学的生态补偿制度可以让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去。建立生态环境保护的长效机制，还可以增强生态产品的生产和供给能力。